近来的基层治理失序、权力失控主要表现在渐渐形成了庞大的“灰色社会”，其成员主要包括半正式的行政人员、赢利型的基层领导人、不法商人、“混混”等，他们既非传统的保护地方利益的精英，又非维护国家利益的体制精英，而是寻求个人利益最大化的“地方豪强”。

在地方资源资本化的过程中，“地方豪强”采取各种手段承包工程项目，积极承接国家向地方的利益输送，他们往往通过各种巧妙手段攫取公共利益，强占他人权益，隐蔽地控制地方社会。而一些享有资源和地缘优势的地方成为资本的宠儿，不法官员从中寻租，基层官员为了自身利益，也倾向于默许甚至借助“地方豪强”的力量，采用非正式的手段治理社会，为了实现政绩，甚至不惜执法犯法。

应该说，当前一些基层官员已经异化为“厂商”性质，有强烈的逐利动机。“地方豪强”与不法官员这两个食利阶层有明显的合流趋势，或者“豪强”慢慢“政治化”，成为基层行政中的新代理人，或者基层官员“去政治化”，成为灰色利益链条中的一环。他们构成稳固的利益联盟，是灰色利益链条的两个主体。

值得一提的是，在房屋拆迁的过程中，催生了很多依靠巨额补偿和地租收入而不事生产的寄生群体。不能得到公正补偿的人，则不停上访，他们成为“新弱势群体”。在维稳的名义下，食利阶层为了维护自身利益，有时通过正式或非正式权力打压“新弱势群体”的利益诉求，有时容许将部分利益分配给他们，“新弱势群体”也成为灰色利益链条中的一环。

简而言之，当前的基层社会利益格局是以基层权力为核心的利益网络。

在国家政权体系中，基层行政具有运动式治理的特征，一段时间内集中绝大部分行政力量完成某一件重要工作，其他工作则放置一边，其表现是基层权力得花费大量的行政力量完成各种“整治”和中心工作，对一些不甚重要的(但对民众而言却有可能是必需的)行政事务应付了事。

为了安全，基层官员在一线行政中创造出大量的非正式行政手段，雇一些非正式工作人员辅助行政，尽量通过柔性管理的手段达到效果，一旦出现行政瑕疵，也可以找到替罪羊。历次的基层权力失控事件几乎都有类似的特征，行政过错由“临时工”担责，联防队员和城管(协管)一线执法几乎常规化。

为了弥补基层行政力量的不足，“地方豪强”被纳入基层权力的运作过程中。这样就可以充分利用一些“地方豪强”所具有的“强”和“狠”的特点，完成行政事务---他们所具有的经济和社会资源，有利于基层在短期内完成上级指派的刚性任务；一些“狠”的豪强，有利于有效制衡部分新弱势群体。

这事实上构建了一个新代理人体制。与传统的代理人体制根本不同的是，新代理人体制主要是依靠灰色利益链条连接起来的，代理人经常在基层权力和民众之间寻租，不再受意识形态、法律和地方性规范的规制，那些黑白两道通吃的“地方豪强”逐渐成为一些基层官员的宠儿。

一旦维稳成为一票否决的考核事项，基层权力就得想尽办法延缓社会矛盾的爆发，却因此进一步固化了基层权力的利益网络，加深了社会结构的紧张。

总体上看，这种新代理人体制是短视的，是适应当前基层社会利益格局变化的产物，而非有效控制食利阶层崛起的方法。“地方豪强”和非正式行政制造了基层治理中的非正式权力。基层官员很少使用正式权力侵害民众权益，却有可能默许、怂恿非正式权力侵害民众权益。基层权力侵犯民众权益的行为，主要就是有意利用非正式行政手段却无法对其有效约束的结果。

由于这些行政技术具有普遍性，就难保某些地方在某个时刻发生严重事件，基层权力失控现象在所难免。

蜕变基层权力短视的行政方式，进一步壮大了基层社会的食利阶层，也进一步彰显其逐利性质，它们共同导致基层社会结构的断裂，也让普通民众和一些真正的弱势群体权益受损，激起了社会矛盾。而为了维稳，某些基层官员又进一步依赖于代理人及非正式行政手段控制基层，最终使得基层权力失控，基层陷入了一个怪圈：短视的基层行政方式→基层社会食利阶层壮大→基层社会矛盾加剧→进一步采用短视的基层行政方式。

一些地方基层权力失控的表现在基层，但根子却在体制，由于基层权力伤害普通民众权益的恶性事件经常发生，官民对立情绪难以化解，这反过来强化了压力型体制。

一旦维稳成为一票否决的考核事项，基层权力就得想尽办法延缓社会矛盾的爆发，却因此进一步固化了基层权力的利益网络，加深了社会结构的紧张。这意味着，基层食利阶层更难受到控制，普通民众的权益更容易受到侵害。

总而言之，灰色利益链条的存在，表明近些年来一些基层权力的基础在发生微妙的变化，一些基层官员发生蜕变，部分基层权力不再依靠大多数群众的支持，而沦为依靠非正式权力及少数“地方豪强”的辅助。隐性权力越是壮大，正式权力愈是无法发挥有效作用。这一行政方式，将不可避免地损害权力的合法性，必须引起我们足够的警惕。